Hoe kan het nieuwe aanbesteden eruit gaan zien?

Zonder zekerheid over de ontwikkeling van reizigersaantallen is het risico voor vervoerders om in te schrijven voor nieuwe concessies simpelweg te groot. Om toch weer zo snel mogelijk te kunnen aanbesteden, worden alternatieve aanbestedingswijzen onderzocht. Dat blijkt uit een marktverkenning die is uitgevoerd in opdracht van CROW-KpVV en DOVA.

Meerdere concessieverleners kozen vorig jaar al voor een noodconcessie omdat geen goede inschrijvingen op nieuwe aanbestedingen werden verwacht. De provincie Gelderland probeerde vervoerders voor de Valleilijn tevergeefs over de streep te trekken met een overbruggingsmaatregel. De vervoerders noemen een aanbestedingspauze echter onvermijdelijk nu de voorspelbaarheid in de OV-sector is verdwenen. Daardoor kunnen of willen ze het opbrengstrisico niet dragen, blijkt uit de marktverkenning.

Het onderzoek werd uitgevoerd door inno-V en Andersson Elffers Felix, die in juni, augustus en oktober spraken met de vijf regionale vervoerders in het Nederlandse OV.

Bestaande onzekerheid

In de eerste gesprekken werd dieper ingegaan op de huidige situatie en viel het de onderzoekers op dat de roep om aanbestedingen uit te stellen in Nederland groter is dan in andere landen. Deelname aan nieuwe aanbestedingen blijkt sterk gerelateerd aan het bieden van meer zekerheid rond bestaande concessies, voornamelijk als het gaat om de hoge kapitaalintensiteit en opbrengstverantwoordelijkheid.

Zo dringen vervoerders onder meer aan op nieuwe afspraken om het vervoersaanbod gedurende de looptijd van een concessie op en af te schalen. Ook pleiten ze voor een andere verdeling van de financieringslasten van materieel, bijvoorbeeld middels garantstelling of het verschaffen van leningen. Daarbij willen ze wel (deels) eigenaar blijven of in elk geval de controle behouden, uit angst voor averechtse kosteneffecten door gebrek aan kennis bij overheden.

“Door hoge investeringseisen en omvang van concessies kan een punt bereikt zijn dat negatief uitpakt op de vervoerdersmarkt”, stellen de onderzoekers. IJssel-Vecht en Rijn-Waal worden bijvoorbeeld als zeer complex ervaren. Grotere concessies zouden te grote schokgolven veroorzaken en strategisch en ongewenst gedrag met zich meebrengen. De voorkeur gaat dan ook uit naar het in de markt zetten van kleinere concessies, met een jaaromzet van 40 tot 80 miljoen euro.

Terughoudend

Hoewel een groot aantal kwesties de aanbesteding van nieuwe concessies dus in de weg kan staan, toonden vervoerders zich overwegend terughoudend om te experimenteren met alternatieve vormen. Dat komt volgens de onderzoekers onder meer vanwege de al heersende onzekerheid, die met nieuwe aanbestedingsvormen alleen maar groter dreigt te worden. De OV-bedrijven staan wel open voor vernieuwingen in de procedures, maar vragen zich af of dit een oplossing biedt voor de huidige problematiek.

Desondanks vormden de gesprekken de basis van twee alternatieven om op middellange termijn alsnog te kunnen aanbesteden. Daarmee wordt gedoeld op de periode ná verlenging van op korte termijn aflopende concessies, want nu aanbesteden is inmiddels een gepasseerd station. De twee alternatieven worden in de marktverkenning aangeduid als ‘blauw’ en ‘rood’ pakket.

(Tekst gaat verder onder de foto)

OV-bureau

In het ‘blauwe pakket’ draait het om aanbesteden door een OV-bureau, zoals bijvoorbeeld gebeurt in Groningen en Drenthe, maar ook in Londen en Luxemburg. Dat betekent dat de overheid de ontwikkelfunctie uitvoert en de opbrengstverantwoordelijkheid draagt. Het kostenrisico ligt bij de vervoerder, die verantwoordelijk blijft voor de aanschaf van materieel en bestelde diensten uitvoert.

Pluspunten van deze vorm zijn volgens de onderzoekers veel concurrentie en mogelijk nieuwe toetreders, veel vrijheid van beleid en bij- en afbestelling en een overheid die in onzekere tijden aan stuur is. Daar staat wel tegenover dat innovatie niet meer via vervoerders loopt en dat deze vorm van aanbesteden voor de meeste decentrale overheden onbekend terrein is en om besluitvorming vraagt.

Zoveel mogelijk als vroeger

Het ‘rode pakket’ ligt meer tegen de bestaande systematiek aan en is vergelijkbaar met die in Frankrijk en Zweden. Bij deze vorm is er meer ruimte voor dialoog in het aanbestedingsproces. Het opbrengstrisico ligt verder (tijdelijk) deels of geheel bij de overheid, er komen afspraken over risicoverdeling en de financieringsregeling van materieel wordt uitgebreid. Het kostenrisico wordt ook bij deze vorm gedragen door vervoerders.

Het min of meer blijven op het oude en dus bekende terrein wordt door de onderzoekers een van de voordelen genoemd. Vervoerders zijn deze gang van zaken gewend en er is geen nieuwe organisatie nodig aan de overheidskant. Dat betekent wel dat concurrentie alsnog moeizaam kan verlopen en dat veel risico’s bij de overheid liggen. Ook het volgen van onbekende procedures bij onderhandelingen en onbekendheid met de werking van nieuwe risicoverdelingsclausules zijn aandachtspunten.

Lessen uit buitenland

Het bespreken van deze pakketten met vervoerders diende met name om de voor- en nadelen scherper in kaart te brengen, zodat concessieverleners gerichte keuzes kunnen maken. CROW en DOVA overwegen een derde stap waarin de twee pakketten concreter worden uitgewerkt en wordt gekeken naar optimalisatie op langere termijn, dus als de coronacrisis achter de rug is. Daarbij wordt onder meer gedacht aan het verzamelen van lessen en ervaringen uit Frankrijk en Zweden.

Lees ook:

• CROW maakt aanbestedingen inzichtelijk in OV-concessiedatabase
• Geen inschrijvers voor concessie Valleilijn
• Weer nieuwe startdatum voor Zaanstreek-Waterland
• Jaaroverzicht: hoe corona diepe sporen naliet in de OV-sector